1.3 项目背景与必要性

1.3.1 项目建设背景

环境污染导致健康损害、公私财产损失和生态环境破坏已经成为当前政府、公众和全社会关注的焦点。发达国家的实践经验表明，环境损害评估制度必须依据各国面临的环境形势和主要环境问题，逐步构建符合国情的环境损害评估法律、技术和资金保障体系。我国在海洋生态环境、渔业资源损害评估、林业资源破坏损失估价、污染场地修复管理等方面已有一些基础，但整体上环境损害评估管理职能散落在不同政府部门，存在环境公益损害赔偿几乎尚未涉及，环境私益损害认定和赔偿严重不足等缺陷。通过资料收集整理、发放调查问卷、走访环保法庭和政府部门、考察现有相关评估机构和人员座谈、开展实际案例评估、参与环境公益诉讼等方式，分析我国当前环境污染损害形势，整理相关法律法规和环境管理机制，梳理现有相关环境损害评估机构，探索环境损害评估资金来源。针对我国环境损害管理面临的主要问题，基于当前已有的管理与技术体系，建立规范统一的环境损害评估制度，对于推进中国环境污染损害鉴定评估与赔偿恢复的实践工作，探索切实可行的环境损害定量管理具有重要意义。

党的十八届三中全会提出了建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度”的要求，最高法、最高检、司法部联合印发了《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》，司法部、环境保护部联合印发了《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》，为规范环境损害司法鉴定机构准入立下了规矩。抓住机遇，进入环境损害司法鉴定领域正当时。因此，本项目应运而生，成立环境损害司法鉴定试验室，先期开展空气污染鉴定、水污染鉴定及土壤污染鉴定项目。

1.3.2 项目建设必要性

近年来，随着科技的发展、社会的进步以及人民生活水平的不断提升，社会各界越来越重视环境监测结果的准确性和可靠性，社会发展的各个方面对环境监测数据的需求也越来越突出，进一步加强对其的研究非常有必要。但是现阶段，我国环境监测社会化工作尚处于起步阶段，还存很多不足，因此需要进一步加大环境监测的资金投入，采取有效的措施统一环境监测，从而社会经济发展相协调，实现我国经济可持续发展。

1、政府简政放权，促进环境算害司法鉴定行业健康发展

我国以往的环境影响评价及环境损害司法鉴定评估工作（以下简称“环评及司法鉴定工作”）多数基于国家事业单位。国家事业单位出台相应标准，由国家事业单位进行环评及司法鉴定工作。政府所属的事业单位进行鉴定和论证，再由上级主管部门进行审批，自己论证，自己鉴定，自己审批，缺少第三方的公正性，司法审判不公正。

国务院要求消除行政审批“灰色地带”，整治“红顶中介”，加快建立权力清单、责任清单和负面清单，着力铲除滋生腐败的土壤。严禁公检法下属事业单位开展盈利性的司法鉴定，公检法下属事业单位开展司法鉴定，相关司法鉴定由民间组织或第三方承担；环保部已于2015年3月下旬出台了《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》。根据该方案，环保部直属单位的8家环评机构将率先在2015年12月31日前脱钩，省级及以下环保系统环评机构分两批分别在2016年6月30日、12月31日前全部脱钩，逾期未脱钩一律取消环评资质。不允许国家事业单位做环境评估工作，使我国的环评及司法鉴定工作更加亲民，更加公平，更加具有实际意义。

省环保部门改革，采取“监测设备有偿转让，专业队伍运营维护，专业机构移动比对，环保部门质控考核，政府购买合格数据”的模式。保留的少数政府检测机构主要职责是对社会监测数据进行考核比对，制定检测标准。监测任务交由第三方社会检测机构完成，以此解决环境监测数据不准确的痼疾。

2、第三方司法鉴定市场处于机遇期，市场需求前景良好

环评及司法鉴定工作是“海、陆、空”全方位的。环评及司法鉴定的业务范围包括：环境损害司法鉴定评估（空气环境污染鉴定、水环境污染鉴定、声环境污染鉴定、光环境污染鉴定、土壤环境污染鉴定、海洋环境污染鉴定、生态环境污染鉴定）、环境保护或治理工程项目评估鉴定。

近年来，环境污染事故频发及生态破坏事故层出不穷，诉讼案件逐年增加，国家专门成立的环境资源审判法庭已达400多家，需要大量的中介机构或第三方承担技术鉴定工作；行政主管部门在执法过程中，有时也需要第三方鉴定评估机构出具鉴定评估报告；另一方面我国《领导干部自然资源资产离任审计制度》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》的实施，同样需要第三方鉴定评估机构出具鉴定评估报告。大量的建设项目也需要环境评价，国家的评价单位即将被取消，民间组织和机构还处于萌芽阶段，对于想成立第三方环评及司法鉴定机构的人来说，是一个难得的机遇。

3、项目检验检测市场发展，促进第三方鉴定机构发展

据国家认监委统计和预计，2013年检验检测市场规模为1678亿元、2014年为2105亿元、2015年为2574亿元。从上述数字看出，检验市场规模一直在发展。但是在千亿规模的检验检测市场中，70%-80%的检验检测认证机构拥有政府背景，其资源配置主导权在政府手里。虽然也出现了一些民营企业和外资检测的机构，但是检测行业的大蛋糕基本被政府主导的检测机构控制，非国有检测机构所占份额约为10%。检测体系将走向市场，对其进行股份制改造、组建集团，引入资本以及第三方检测机构。这也意味着，检测行业由国有机构垄断的局面有望改变，第三方检测市场或将迎来重大机会。而对于环境污染鉴定检测来说，面临着上面同样的问题。鉴定机构大多是政府机构和事业单位，在环境损害鉴定评估时都是自我检测，自我鉴定，缺乏公正性和相应的监督机制。

4、环境损害司法机构鉴定处于空白期，需求本项目的建设

当前，经司法行政机关登记的从事环境损害司法鉴定的机构仅有50余家（包括具有其他鉴定事项的鉴定机构），从事环境损害司法鉴定的机构最多的三个省份云南、辽宁、山西分别为9家、7家、6家，省内目前没有环境损害鉴定机构。根据中国环境科学学会环境损害鉴定评估专业委员会的意见，在2017年6月前重新登记审批环境损害司法鉴定机构，每省批准2-3家鉴定机构。另一方面，承担环境损害司法鉴定的机构和人员主要来自两个方面：从事环境监测（检测）的单位及高校研究所的教学和研究人员和来自司法鉴定行业的单位和人员，技术人员紧缺，也急需培训更多的鉴定人员。

5、本项目建设是应对当前环境挑战的迫切需要

当前，我国面临的环境形势依然十分严峻。随着我国进入工业化、城镇化快速发展阶段，发达国家二三百年出现的环境问题在我国已集中显现，环境保护工作正面临前所未有的压力和挑战。而我国法律在环境责任、环境污染损害赔偿和土壤污染防治等方面规定的不完善以及环境污染损害鉴定评估机制的缺失，在一定程度上影响了污染者负担原则的有效落实，与我国面临的环境形势及其对环境保护工作的要求很不适应。开展环境污染损害鉴定评估工作，全面追究污染者的环境责任，是切实落实污染者负担原则、有效应对环境挑战的迫切需要。

第二章 市场分析

2.1 我国环境监测行业发展

近年来，我国环境监测工作处于快速发展阶段，环境在线监测系统处于在大规模建设阶段，覆盖面也将不断扩大。尤其是进入“十三五”时期，国内环保市场呈现出前所未有的高速发展趋势，环境监测作为环保产业的一个分支，也有近千亿元的市场潜力。

环境监测是通过对环境污染物的分析和监测，定性或定量描述出环境质量的状态。通常环境监测有两种分类，分别为按照监测对象分类与按照监测目的分类。环境监测方法主要是在现代分析化学的测试技术和测试手段基础上发展起来。随着生物技术、遥感技术、地理信息技术与物联网技术的引物，环境监测方法种类繁琐日渐完善。

环境监测是了解、掌握、评估、预测环境质量状况的基本手段，是环境信息的主要来源。没有技术先进、科学、有效的环境监测，环境质量的好坏就无从评价；而包括监测组织机构体制、监测模式、监测技术规范、监测信息资料应用和监测管理制度在内的环境监测机制，则是规范和组织环境监测有效进行、可持续发展的基本保障。

我国自上世纪50年代初就开始环境监测的萌芽，而专门的环境保护监测工作，即使仅从1971年周总理指示进行比较系统的环境调查、测定算起，至今也已有40多年的历史。迄今，我国已经颁布并制定了一系列环境监测管理办法，基本建立覆盖全国的大气、水、土壤环境监测网络，环境监测行业快速发展时期到来。2015年8月，国务院印发《生态环境监测网络建设方案》，首次明确环境监测的终极目标，强调水、土、气、辐射、噪音各领域做到陆海统筹、天地一体，整合统一到全国一个生态环境监测网络，进一步建立健全环境监测数据信息共享，构建大数据平台，积极培育环境监测市场，最终实现智慧环保运营。

我国环境监测工作处于快速发展阶段，环境在线监测系统还在大规模建设阶段，覆盖面也将继续扩大。据不完全统计，目前全国从事环境监测业务的企业共有约200家，大部分企业从事废气、废水、环境空气、地表水等在线自动监测系统的研制、生产、安装、运营（含集成商）。其中，约有120家企业生产废气在线监测系统，约有80家企业生产废水在线监测系统。环境监测仪器行业的销售收入逐年增加，由2005年的15.84亿元上升为2014年的196.44亿元。

目前，我国环境监测行业市场集中度较高。由于环境监测技术门槛偏高，目前国内从事环境监测的企业仅有两百多家，高端分析仪器主要被德国西门子等外资企业占领，内资企业主要参与中低端分析仪器市场。2014年我国环境监测行业排名前十位的企业销售收入为37.7亿元，占市场总体销售收入的61.8%，这一比例在近五年来一直保持在60%左右，领先企业格局已基本形成，公司兼并收购成为扩张市场份额的主要手段。

环保行业受政策、法规及监管的驱动，在环境诉求加强的情况下，尤其是进入“十三五”时期，国内环保市场已呈现出前所未有的高速发展趋势。环境监测作为环保产业的一个分支，也有近千亿元的市场潜力。环境监测产业链主要分为上游硬件、软件、检测试剂；中游监测仪器、监测系统以及下游仪器维护、设备运营。而随着有关环境监测服务社会化政策的出台，环境监测市场将逐步向社会开放，行业公司将由监测设备销售向提供环境监测服务转型。

环境监测是治理环境污染、衡量环境质量、检验治理效果的基础。未来，随着国家对污染物排放标准和环境质量要求的提升、环保执法监管的加强，海陆空一体化监测网的建设、第三方运营的引入，“互联网环境”业务的开展，环境监测行业具有广阔的市场需求空间。预期在“十三五”期间，行业保持25%的增速，到2020年，环境监测行业的市场规模将达到740亿元，每年新增的市场规模为90亿元。

2.2 环境损害鉴定评估行业分析

环境损害评估制度是现代社会认识到仅靠对环境污染行为进行处罚无法弥补环境污染造成的实际损害，而衍生出来的一套完备的资源环境损害救济体系，目前已经成为遏制环境污染行为和实现环境公平正义的一条重要途径。国际上环境损害评估兴起于环境公私权益保障意识的提高，发达国家在健全环境损害评估制度的过程中先后经历了从最初的无人问津和阻力重重，到民怨四起和立法风暴，到艰难探索和逐步完善，再到社会认同和回归理性的演变过程；实现了从被动应对和有限赔偿，到有效遏制和足额赔偿，再到预防为主和恢复导向的阶段性转变。

经过30多年经济高速发展，我国工业化和城镇化快速推进，已经到了资源环境承受能力和社会经济发展矛盾凸显的关键时期。长期以来，中国的环境监管一直滞后于社会经济发展和民众的环境权益诉求，尤其是近年来工业化和城镇化在全国的普遍加速，导致环境污染侵害公私权益的事件频繁发生，人民日益增长的良好环境需求与社会经济发展阶段的不匹配会长期存在并可能以多元化的形式集中暴发，很有可能形成我国在未来20~30年的主要社会矛盾之一。严峻的环境形势主要源于当前社会经济活动不当，每一个环境损害案例都可以看作我国现阶段社会经济发展与环境保护矛盾凸显与初步融合的鲜活实例。当前国内环境损害案例频发主要限于环境管理与监督不力、环境管理尚未前置到社会经济决策当中、环境监管能力不足和环境技术手段滞后于社会经济发展。而环境损害评估制度兴于环境权益与意识提高，目前开展的案例评估都源于中央与地方政府环境权益意识的提高和环境价值的认同。基于我国当前环境损害赔偿和恢复的实际需求，尝试分析制度构建的关键要素，确定制度的层级设计、战略步骤和近期重点关注领域等问题，对于探索我国环境损害评估制度建设的具体途径，实现社会主义环保新道路和建设生态文明具有重要意义。

2.2.1 国外环境损害鉴定发展分析

由于环境损害外延和范围宽广，过程和机制复杂，损害表现形式多样，探寻有效应对途径十分困难，发达国家在应对环境污染损害时都采取了针对某些重点关注的损害类型开展有针对性的立法、机制、技术和资金保障等逐步完善的策略。无论是美国的自然资源损害评估（NRDA）、日本的污染公害应对还是欧盟的环境责任指令（ELD），基本都经历了通过严格立法明确各方权责、在实践中摸索运作机制、逐步构建和完善技术规范、探索协作沟通的最佳解决途径4个阶段，建立起以污染修复和生态恢复为导向，以严谨的法律诉讼过程为基础的高效运行体系。如美国的NRDA实践活动以恢复受损环境功能和服务为导向，确定为向公众补偿受损资源环境所需的环境恢复活动类型和规模，受损环境恢复贯穿在整个NRDA过程中。NRDA要求提出的恢复措施直接针对污染造成的环境损害且污染造成的损害与恢复带来的效益完全等价。NRDA活动以严谨的法律诉讼过程为基础，资源环境受托方必须提出判定特定污染物排放与主张的资源环境损害存在因果关系的证据，因此NRDA要具备灵活且全面的策略。NRDA相关方具有共同愿景和充分沟通协调是成功的必备要素。

2.2.2 国内现状及问题分析

我国当前的环境损害评估制度还不健全。在法律法规方面缺少清晰明确的环境责任及追究机制，大多数立法表现为原则性规定多、可操作性差，不涉及生态环境本身损害等问题。资源环境管理职能分散在环保、国土、农业、林业、渔业、海洋、海事、水利等部门。这种以资源板块和利益分配为格局的管理体制很难协调解决由于环境污染导致的健康、财产和资源环境损害这一综合性问题。目前国内已经出台的相关技术规范仅针对海洋、农业、渔业等某一问题的分散零碎的技术导则，存在评估范围不清、可操作性差等问题。在资金保障方面，除了航运、海洋等与国际接轨的行业已有少数赔偿基金外，环境责任险的推动较缓慢且保险赔偿限制在部分私益损害范围。

1、管理体系

在法律层面，关于环境侵权责任的立法主要由民事法律以及环境保护的基本法与单行法加以规制。其中，民事法律将环境污染损害责任视为特殊侵权责任，规定了无过错归责原则、举证责任倒置的证明规则以及环境侵权的责任承担方式。环境保护专门法律则从各环境要素的保护出发规定了国家环保部门对环境违法行为以及环境污染损害赔偿纠纷的处置处理。以上内容主要体现在《民法通则》、《侵权责任法》、《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染防治法》、《噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》以及《放射性污染防治法》等法律中。2011年环境保护部发布了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》，2016年印发了《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》、《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》，提出要推动环境责任、环境污染损害赔偿的立法工作，健全相关工作机制。农业部、海洋部、林业部以及环保部也分别颁布了一些环境损害评估方面的技术规范。国内在农田污染致财产损害、渔业污染致财产损害、海洋环境污染致财产和生态破坏、林业用地破坏致财产和生态破坏、室内环境污染至健康损害、噪声污染至健康损害、突发环境事件（水污染事件、血铅超标事件）、污染场地至环境损害（土壤和地下水资源）已有初步的研究和实践。围绕这些活动，环境损害评估管理主要涉及农业环境污染损害鉴定、养殖和野生渔业环境污染损失鉴定、海洋生态环境损害鉴定、室内环境质量检测、林业环境破坏鉴定评估、危险废物认定等。

目前，环境损害评估尚未形成一个清晰合理的部门间协作机制，这些职能主要分散在农业、渔业、环保等资源部门，有些已经纳入到司法鉴定管理体系，如渔业财产损失主要由渔业部门负责进行评估、农田污染的财产损失主要由农业部门负责评估，室内污染导致的影响主要由环保部门和住建部门来管理。目前全国有97家开展渔业污染事故调查鉴定的机构，分为甲、乙、丙三级，农业部渔业局对调查鉴定机构行使行政管理权，业务指导和技术培训考核由中国水产科学研究院资源与环境研究中心承担。国家海洋局和农业部对海洋生态环境和农业环境污染损害鉴定评估进行监管，但目前来看全国这两类的损害评估都仅有少数评估机构，且不将此项工作作为机构的主要业务。室内环境污染鉴定的管理涉及住建、环保两个政府部门，污染评估的业务主要是环境私益诉求，已经较成熟地融入到司法鉴定体系中的微量物证类。从2007年起，环境保护部逐步开展环境污染损害评估与赔偿机制的研究和试点工作，尝试构建制度框架、技术规范、实际案例和能力建设。2013年最高人民法院和最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释（法释[2013]15号）》发布后，环境保护部牵头开展针对环境污染损害评估，相关机构及从业类别进行规范化的需求日显突出。

如果将环境损害评估的具体业务内容概括为现场取证工作（现场勘察、采样、观测、走访、座谈、问卷等）、检测工作（环境介质及受体理化性质、有机、无机等污染物质含量检测分析等）、专业分析判断（通过实验、模拟、计算以及其他专业技术手段和专家技能完成污染来源、因果关系、环境受体、损害量化、损失估算等工作）这3个方面，国内现有的环境损害评估实践大部分局限在前两块内容。即主要能够鉴别是否存在污染以及污染物质的含量分析，并与相关背景值、基准值或标准值进行比较判别是否存在潜在的风险或损害。对于环境损害认定至关重要的因果关系判定和损害量化方面较为欠缺，能够评估生态环境本身损害的评估机构基本处于缺失状态。其根本原因是环境污染损害责任体系不健全，对应的评估技术方法缺乏，环境监管责任不清，损害诉求的主体不明确，造成在立法、司法、行政执法以及损害求偿的实践过程中，环境权益难以保障。

2、评估机构

在相关专业机构建设方面，2010年环境保护部在环境规划院成立的环境风险与损害鉴定评估研究中心，已开展了数起典型的重大环境污染案件的损失鉴定评估工作，鉴定意见已被各级政府部门、法院和公安机关采信，用于事件定级、损害赔偿、污染修复和刑事案件立案及审判的依据。2011年，江苏、、河南、河北、重庆、湖南等省市成立相应试点评估机构；江苏省环境科学学会在2004年成为最高人民法院认可的环境司法鉴定机构，至今已在100多起相关案例的诉讼中起到鉴定评估机构作用。其他环境司法鉴定部门，如农业部在2005年经最高人民法院认可、国家司法部批准，成立了农业生态环境及农产品质量安全司法鉴定中心。2006年国家海洋环境监测中心成立了司法鉴定所，开展海洋环境污染和生态损害的技术鉴定和损害评估。渔业环境污染鉴定评估方面，全国有97家开展渔业污染事故调查鉴定资格的单位。单位分为甲乙丙三级，分别对应国家级、省级、地市级。另外，为应对频繁暴发的环境污染案件，贵阳、无锡、青岛、昆明、武汉、沈阳、大连、石家庄、聊城、南京、常州等地先后设立了环保法庭。

司法鉴定在我国特有的权威性获得了各方的密切关注，环境损害司法鉴定体系的构建一直是各方讨论的热点问题。这里也对环境司法鉴定进行分析。环境污染案在发生类别上涉及企业非法排污案、安全生产事件污染案、交通运输事故污染案、室内环境污染、噪声/辐射/震动污染案等，这些案件会涉及妨碍、健康、财产、生态环境损害，在损害的表现形式和承灾受体上也呈现出多样性，导致很难建立统一的环境损害评估从业分类体系和准入条件。同时由于环境损害发生后侵权责任规定不够具体明确，哪些损害分别要承担民事赔偿、行政处罚和刑事责任没有明确的法律规定。各类损害可行的救济途径也多种多样，采取司法、行政救济或协商解决所需要提供的证据内容和鉴定资质有明显差异。再加上鉴定技术缺陷和鉴定成本过高，导致鉴定资质管理和司法鉴定的分类及准入条件制定变得极其复杂困难。国内由省级司法部门颁发的环境污染损害评估司法鉴定资质在形式上主要包括微量物证（室内环境检测、有毒有害物质鉴定、海洋环境污染鉴定等）和生态环境损害（第四类）两大类。在司法实践中，微量物证的诉讼案例较多，在环境污染至健康危害、财产损失的鉴定中发挥了一定的作用。但微量物证类型的资质管理对于解决环境污染至健康和财产损害认定的诉讼实践中存在仅对有毒有害物质认定和环境暴露浓度发挥效力，对于由污染导致的传统损害因果关系判定、损害量化、损失计算方面效力不足。具备相应资质的机构在处理除污染物质检测外的后续工作存在软硬件能力不足、实际经验匮乏、技术规范缺失等问题。

生态环境损害作为第四类司法鉴定类别的资质颁发在个别省份已有实践摸索，如福建、重庆、云南等地司法厅颁发给当地环境污染损害鉴定评估机构的针对环境损害鉴定评估、污染修复与生态恢复方面的资质。但目前资质管理存在鉴定评估对象不明确、鉴定评估范围不清晰、鉴定评估分类体系不健全、资质管理法规技术依据不足等问题。导致当前资质发放的格式内容不统一，法院实际采信和判决案例匮乏，资源环境价值难以得到充分体现。总的来看，当前环境损害司法鉴定机构质量参差不齐，司法鉴定意见公信力受到质疑，没有实现社会化所追求的鉴定结论客观公正的理想预期，而且对民事审判执行工作带了一些负面影响。重复鉴定、多头鉴定仍然存在，导致法院审判中证据采信面临困难。环境损害司法鉴定如何在司法实践中避免这些问题需要从机构质量、布局、数量上综合考虑。

2.3 环境污染损害鉴定评估制度的运行机制

在污染损害鉴定评估制度构建的路线图中，始终以机制建设为主线，以机制建设促进能力建设，以机制设计推进立法进程。运行机制包括信息机制、评价机制、资金机制、协调机制、后评估机制和联动机制。

2.3.1 信息机制

信息机制是基础环节，包括技术信息、市场信息、案例信息的整理与贮备，重点在于了解市场上通行的污染修复技术、修复成本、修复程序等，为污染损害鉴定提供基础依据。

2.3.2 评价机制

评价机制包括污染等级的确定，损害程度评价等。

2.3.3 资金机制

资金是鉴定中最敏感的问题，为保证资金问题解决得公平、合理，应将与资金有关的修复成本、资金来源、资金配置等问题在处理过程中尽量做到公开、透明，并尽可能地让相关利益方广泛参与决策过程。监察机构及时发现案源；案源发现后，监察总队与环境损害评估技术部门同赴现场调查情况；损害评估部门与环评部门共同负责评价污染等级；损害评估部门协同相关技术专家负责筛选修复技术；环境损害评估技术人员负责市场调研，估算修复成本；损害鉴定评估部门提出资金来源与分配方案；工程实施，进行修复和补救；将鉴定报告交给司法部门和保险部门，确定责任主体，进行赔偿；污染场地修复评估和跟踪监测。

2.3.4 协调机制

协调问题是污染损害鉴定评估中的难点。因此，损害评估部门一定要具备法律资质，其做出的损害鉴定报告具有权威性，为司法鉴定、保险理赔提供证据。当多个部门对鉴定意见出现分歧时，应有一个争端解决方案，以损害评估部门为主导处理争端。

2.3.5 后评估机制

污染修复后，还要对修复效果以及对周围环境和居民的影响进行后评估。

2.3.6 联动机制

联动机制将以上5项机制连接在一起，形成环环相扣的运行体系，重点解决当前污染损害鉴定评估的滞后性、不确定性等问题。

2.4 环境污染损害鉴定评估的技术路线和实施步骤

2.4.1 技术路线

目前，由于缺乏具有可操作的环境污染损害鉴定评估技术规范，环境污染案件在审理时存在许多技术难题需要解决。开展环境污染损害鉴定评估工作，研究建立环境污染损害鉴定评估技术规范，尽早制定《环境污染损害鉴定评估技术导则》，指导环境污染损害鉴定评估工作，为司法机关审理环境污染案件提供专业技术支持。环境污染损害定量化评估是件复杂又困难的工作，是个系统工程。所先是查清污染源，监测排放污染物种类及其排放量；接着是对所体的污染，即环境﹙包括空气、水体、土壤和生物等及其区域功能﹚污染导致的损害范围和程度。核心的问题是测算环境污染损害的数额﹙货币化﹚。直接估算资源环境的价值是困难的，特别是其无型资产价值，因此，往往借鉴污染修复﹙治理﹚费用倍增间接计算，还可通过生态恢复费用纳入环境成本，也可两者结合进行合理计算。要制定环境污染损害鉴定评估技术导则，组建鉴定评估专业队伍，健全工作机制，为环境污染损害赔偿与修复机制的建立奠定基础。

2.4.2 环境污染损害鉴定评估的实施步骤

积极开展试点。环境保护部已在五省一市环境保护部门开展试点工作。试点单位根据本辖区实际，从高起点上统筹规划，力争在地方立法、制度建设与管理模式上有所突破和创新。依托环境保护科研技术单位业务优势组建专业队伍，确保有理论与实际工作经验的科研人员专职从事环境污染损害鉴定评估试点工作，建立地方环境污染损害鉴定评估专家库，尽快形成环境污染损害鉴定评估能力。要重视案例评估，试点单位在应对突发环境污染事件过程中，要及时启动环境污染损害鉴定评估工作。建立环境污染事件案例库，开展环境污染场地修复调查，运用环境污染损害数额计算推荐方法开展实例验算，重点对环境污染导致的资源环境损害进行评估测算。

制定技术规范。研究制定环境污染损害范围认定与损害鉴定评估、污染修复与生态恢复、后评估与监测等方面的技术规范与标准，逐步形成覆盖水污染、大气污染、噪声污染、土壤污染、放射性污染、生态破坏等多个领域的污染损害鉴定评估方法。建立一套完整的环境污染损害鉴定评估与环境风险评估技术体系，同时加快环境损害修复技术的研究，为科学化、定量化评估环境污染损害奠定技术基础。近期以严重危害公众环境安全的水污染事故和重金属污染事故为突破口，开展重点领域技术规范的研究制定工作。

2.5 环境污染损害鉴定保障措施

2.5.1 加强组织领导

环境保护部门要高度重视、精心组织、周密安排，切实加强环境污染损害鉴定评估管理制度建设，主动与立法、司法等有关部门协调配合，积极有序地推进工作开展。

2.5.2 强化能力建设

各级环境保护部门，尤其是试点单位，要在人员编制、工作经费和研究课题安排、人员培训与鉴定评估设备等方面给予必要的支持和倾斜，确保前期科研和鉴定评估工作的顺利开展，尽快形成鉴定评估能力并不断提高鉴定评估水平。加强技术储备，充分利用国内外的先进经验，不断拓展研究领域，逐步向污染修复及生态恢复等领域纵深推进。开发环境污染损害鉴定评估信息管理系统，建立环境污染损害鉴定评估工作网络体系。

2.5.3 加强培训宣传

要及时汇总研究成果，组织编写培训教材，结合案例试点评估，采取多种教学手段，对管理和技术人员开展专题培训。要注重宣传，普及专业知识，推广成功经验，调动各方面的积极性，共同做好环境污染损害鉴定评估工作。

2.6 环境损害鉴定市场前景

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。《方案》提出，2015年至2017年，选择部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点。从2018年开始，在全国试行生态环境损害赔偿制度。

《方案》提出，到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

《方案》明确，其适用范围包括因污染环境、破坏生态导致的生态环境要素及功能的损害，即生态环境本身的损害。涉及人身伤害、个人和集体财产损失以及海洋生态环境损害赔偿的，分别适用《侵权责任法》和《海洋环境保护法》等相关法律规定，不适用于此《方案》。

《方案》规定了生态环境损害赔偿的索赔权人、解决途径、相关技术、资金管理等主要内容，并要求试点省级人民政府制定实施意见。其中，确定经国务院授权的省级人民政府为赔偿权利人；创设磋商赔偿机制，促使责任人及时开展修复和赔偿；试行多样化责任承担方式，兼顾生态环境保护和企业经营发展。

在保障措施方面，试点工作所需经费由同级财政予以安排。发展改革、科技、国土资源、环境保护、住房城乡建设、农业、林业等有关部门在安排土壤、地下水、森林调查与修复等相关项目时，对试点地方优先考虑、予以倾斜，提供政策和资金支持。

下一步，环保部将联合最高人民法院、科技部、司法部等有关部门，通过加强能力建设、完善技术体系、规范鉴定评估程序、推进纳入统一司法鉴定管理等工作，提高环境损害鉴定评估能力水平，为行政、司法提供更好的技术支撑。

略……

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