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发展扶贫产业要多用市场思维——国务院发展研究中心农村经济部部长叶兴庆访谈录
发布时间 2019-01-02 11:16:15 来源：中经纵横
图为国务院发展研究中心农村经济部部长叶兴庆（右）与中国县域经济报总编辑孟宪江（左）在讨论精准扶贫问题。
打好精准脱贫攻坚战是党的十九大提出的三大攻坚战之一，对如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标具有十分重要的意义。党的十八大以来，精准扶贫、精准脱贫的制度基础已经建立，中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制有效运行，对扶贫工作的监督巡查和业绩考核机制日益健全，精准脱贫成效显著。
回顾一下历史，2012年到2018年，中国农村贫困人口减少7000多万人；贫困发生率由10.2%下降到2%以下；贫困县数量实现了首次减少，累计减少了278个，创造了中国扶贫史上的最好成绩。
贫困群众既是脱贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体。打赢精准脱贫攻坚战，不仅需要政府和社会各个方面积极参与，以更有力的行动、更扎实的工作确保各项扶贫政策措施精准落地，而且要注重增强贫困地区脱贫致富的内生动力，激发贫困群众的积极性和主动性，激励和引导他们靠自己的努力改变命运。元旦刚过之际，中国经济网、中国县域经济报和农村金融时报记者联合采访了国务院发展研究中心农村经济部部长叶兴庆。请他解读一下脱贫攻坚取得的重大成就和积累的重要经验，以及今后如期完成脱贫攻坚任务，我们还需要做出哪些努力？叶部长在解读和分析之后，特别提出了自己在多地调研和认真思考后的想法和观点，那就是，各地在脱贫攻坚战中，更多地把精力放在产业开发上，这是完全正确的，也是十分必要的，实践也一再证明，产业开发和开发特色产业是脱贫攻坚的一项极为重要的工作，但是任何事情都会有他的另一面，这就是过犹不及，因此，他提出，发展扶贫产业要多用市场思维，尽量避免同质化。
实现脱贫是历史的责任
记者：叶部长您好！感谢您百忙中抽时间来接受我们的采访，今天请您谈的主要话题就是，党的十八大以来扶贫工作确实取得了非常令人瞩目的重要成就，也取得了很多重要经验，在实践和理论上都有一些新的突破。请您根据您的研究和调研感受来给我们做一些概括。还有您有哪些深度的想法和思考，是否也给我们做一些解读和分享。
叶兴庆：非常感谢你们安排这样一次采访，并且提出了大家都比较关注的话题。我觉得，脱贫攻坚，这是一个事关全局的重大问题。党的十九大提出要打好三个攻坚战，其中之一就是脱贫攻坚，最重要的是实现精准脱贫。之所以要把精准脱贫放到这么高的位置，是因为2020年我们要建成全面小康，全面小康核心在全面，难点，或者难中之难是解决贫困地区经济发展和摆脱贫困问题。要实现这样一个目标，其实党的十八大之后，习近平总书记就已经从战略全局的高度在谋划这个重大问题。所以我说，实现脱贫，打好这场攻坚战，是我们这一代人义不容辞的历史责任。
湘西十八洞村是湖南省首批脱贫摘帽的贫困村之一，面对前来取经的人们，当地人表示，十八洞村不依靠财政修路、盖房，村里脱贫靠的是精准施策、因地制宜发展，“这是每一个村子都能复制的经验”。当前中国还有2000万农村贫困人口，世界上仍有7亿多人口生活在极端贫困之中，从改革开放40年的脱贫实践中汲取养分，我们必将推动中国乃至世界减贫事业取得更大胜利。
我理解总书记考察十八洞村时，为什么特意要强调“精准”二字，这跟我们这么多年来扶贫政策的演进是密不可分的。现在我们如果回过头看的话，其实改革开放的40年，在某种程度上，就是中国人跟贫困做斗争的40年。在前30多年，我们通过改革开放，通过家庭联产承包责任制的改革，通过农产品流通体制的改革，调动农民的积极性，大量农民通过积极性的发挥，通过农业生产的大幅度增长，而摆脱贫困。后来大量农民实现分工分业，就是从农业转向非农产业。转向非农产业又分两个阶段，先是离土不离乡，发展乡镇企业。后来就是离土又离乡，进城务工。就是说通过农民非农就业的形式，通过务工收入的增加，使农民收入水平又继续在增长。这意味着，在工业化的过程中，甚至在城市化的过程中，又有大量的农民摆脱贫困。随着这样一个过程，大量农村人口实现减贫，或者摆脱了贫困。但是有一部分人通过农业的增长，通过工业化城镇化的发展，还不足以使他摆脱贫困。所以在那个过程中间，国家开始重视通过一些专项的扶贫计划，来瞄准那些没有赶上改革开放或者工业化城镇化快车的人，还有一些贫困的边远地区，所以从上世纪80年代中期开始，中央就开始关注集中连片贫困地区的问题。比如，那个时候所说的18片概念就是18个集中连片的贫困地区。后来为了使工作进一步聚焦，从集中连片的概念，演变为国家扶贫工作重点县，就是我们现在所说的国定贫困县的概念。
记者：精准扶贫是一项很细致的工作，我们在实践中是如何做的呢？
叶兴庆：精准扶贫工作，就是要不断细化扶贫对象，细化到乡镇，到村，到户，到人。在2013年那个时候，按照2010年2300元的标准，还有贫困人口8000多万人，那个时候国家就考虑到2020要实现全面小康，这8000多万人怎么办？这8000多万人靠传统的工业化城镇化，不足以快速地带动他们摆脱贫困。靠传统的那套扶贫工作方法，也很难使他们在2020年之前能够如期脱贫。这个时候就要考虑采取更加有针对性的措施。
这个措施关键就是要精准，就是说要把哪些人是贫困人口识别出来，所以精准的第一项工作就是要精准识别，就是要建档立卡，精准到人。第二个方面就是要精准地采取措施，就是说要分析这些贫困人口，他们之所以还处在贫困状态，原因在哪里？到底是因为这个地方基础设施落后，还是因为他自身的原因，如像医疗教育负担过重，还是因为他们缺资金、缺技术？原因到底是什么？对建档户一家一家地去分析原因，然后再针对这个原因采取措施，更有真对性和实效性。做好这项工作的要求很高，精准识别也好，精准扶持也好，仅仅依靠贫困村的基层干部来做这些事情，在很多地方是难以完成的。因此，第三个方面就是要精准地派工作队。这是我们精准扶贫的一个很重要的措施，就是要动员各地各部门的力量，派扶贫工作队，派驻村第一书记。第一书记和驻村工作队，他们的一个很重要的任务，就是要提高贫困村的治理能力，这样才能够把精准识别、精准帮扶这样的一些理念，真正让它落地。
有了精准识别，精准扶持，精准派工作队，精准扶贫到底是做到了还是没做到？所以还有第四个方面，那就是精准考核，包括贫困户、贫困村和贫困县如何退出，需要制定考核标准。达到一定条件以后，贫困户要退出，贫困村要退出，最终就是贫困县退出。通过分阶段退出，到2020年，我们才能够实现目标，也就是彻底解决区域性绝对贫困现象。
记者：到2020年全面建成小康社会，实现脱贫攻坚的目标，您对实现这个目标有信心吗？
叶兴庆：我认为，如期实现脱贫目标非常有把握。历史已经证明，实施精准扶贫以来，效果是非常明显的。贫困线以下的人口，从2012年的9000多万人，减少到2018年年底的2000万人左右。未来两年，按照目前这样一套精准的工作机制和扶贫力度，我认为，解决剩下的这2000万人的脱贫问题应该说是非常有把握的。
培养本土化扶贫带头人
记者：那么，下一步脱贫攻坚工作任务更加艰巨，您认为还需要重点关注哪些问题呢？
叶兴庆：党的十八以来扶贫取得的成就是令人鼓舞的，但是在精准扶贫的实践中也暴露出一些问题需要引起重视。比如说一个突出的问题，扶贫对象，他们的内生动力怎么才能被激活？调研中，我们发现，现在有一些地方反映是上面着急，下面不急，干部急，群众不急。还有一个问题就是，有不少地方为了完成脱贫的目标和任务，大量给钱给物加大投入的力度。这样做的结果是，短期看是能够让扶贫对象从收入的维度达到脱贫的要求，但是脱贫的可持续性是个问题。
下一步就是要针对这样一些问题，把扶贫对象的内生动力激发出来，就是要让贫困户自己有脱贫致富的内在冲动，有内在的强烈愿望。只有激发脱贫致富的冲动，他们才能够辛勤地、努力地去劳动，才能够想方设法把国家扶贫政策用足用好用出成效，贫困户的收入才能有长期的保障，才能够从根本上解决持续脱贫问题。
下一步的扶贫工作，还有一个问题需要关注，就是我们基本把贫困人口精准识别出来了，通过国家扶持采取了很多措施实现了脱贫致富，这样的话就可能导致出现新的不平衡，就会形成“悬崖效应”。也就是说，那些在扶贫线以上的低收入农户，他们没有得到国家的扶持，不在建档立卡范围内。而建档立卡以后的贫困户，他们得到国家的扶持以后，反过来就可能比这些没有建档立卡的农户条件更好。那么原先没有纳入扶贫对象范围的人，他们的条件可能比建档立卡贫困户要差，就会产生很大的落差，这样就会形成新的不平衡。
其实，我们还有很多工作要做。比如说我们通过这些年的快速减贫，大部分地区贫困人口大幅度减少，但是也有特别困难的地区，它现在剩下的贫困人口比较多，所以中央提出了一个“深度贫困”概念，那些确定为深度贫困地区的地方，是未来两年脱贫攻坚战的重中之重、难中之难。国家将集中最优秀的、最精锐的扶贫资源，来集中投向这些深度贫困地区，真正体现打攻坚战的政策取向。
当然，其他已经部分摘帽的地方，甚至正在摘帽过程中的地方，也要注意一个问题，就是农民的生产经营是有波动的，甚至人的日常生活也是有波折的。特别是依靠扶持政策实现脱贫的人，有一部分人是存在返贫可能性的。所以怎么样建立一套有效的防止返贫的机制，这个要放在我们未来扶贫工作大局中的一个非常重要的位置。要通过构建精准防贫机制，来防止一些地方已经脱贫了，已经摘帽了，结果过了两年又返贫了，我们要防止这样的局面出现，所以要采取精准防贫措施。
记者：我们在基层采访中，常常听到群众称赞驻村工作队的重要作用和先进事迹，也感觉到，外来的干部在扶贫工作中发挥了积极作用，您对此有什么建议和评价？
叶部长：刚刚召开的中央农村工作会议强调，打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的底线任务，要切实重点解决好实现“两不愁三保障”面临的突出问题，加大“三区三州”等深度贫困地区和特殊贫困群体脱贫攻坚力度，增强贫困地区、贫困群众内生动力和自我发展能力，减少和防止贫困人口返贫。现在打攻坚战，在相当一部分地方，更加积极活跃的因素是外部来的人，各种帮扶力量，包括第一书记，包括各个方面来的干部，他们都非常有责任心有能力推动工作，但这不可能是常态化的方式，未来他们还都是要走的，外来的工作队也肯定是要走的。这些工作队走了，第一书记就回去了，贫困村会不会返贫？这个问题要引起我们高度的重视。所以，我们一定要调动当地干部群众的积极性，一定要把基层干部的素质和能力提升提高起来，把村里的管理制度健全起来，把致富的带头人队伍建设好，这样才能最终建立一支不走的扶贫工作队。
我认为，长期有效的，还是要培养本土化的扶贫带头人，这是一个很重要的问题。我们必须把培养贫困村的干部队伍，培养贫困村的致富带头人队伍，放到更加突出的位置。
为实施好乡村振兴战略，总书记提出了“五个振兴”的要求，其中很重要的一个就是要“振兴人才”。说到人才，不一定都是高精尖的，当然那也很重要。在乡村，老百姓发展生产，搞得比较好的都是能人，都是人才。在贫困地区，尤其需要这样的人才，这个非常重要。所以要加大培训的力度，当然我们也主张应该加大培训力度，同时还要引导一部分人返乡创业。现在农村也提倡双创，一个创新，也有一个创业的问题。通过双创来带动那些普通的农户，带动那些劳动技能比较低，或者是市场开拓意识比较差的一些人，把他们潜在的生产能力激发出来。
在乡村振兴的过程中，还要注重激发农民的积极性，发挥农民的主体作用。
发展产业要用市场思维
记者：我们在采访扶贫工作中，看到听到的，更多的是依靠发展各种产业来实现脱贫致富的。您对扶贫产业的发展很关注，请问还有哪些建议？
叶兴庆：在这几年的精准扶贫、打脱贫攻坚战的过程中，我们发现，各地基本上都是在强调产业扶贫。产业扶贫的确非常重要，因为只有通过产业扶贫，把地方的经济发展起来，才能够让这个地方真正依靠自己的力量，依靠自己的发展，来长期地、可持续地增加收入，解决贫困问题。
但是因为我们是在一个较短的时期，通过大量的外部力量来推动这个地方发展产业，所以产业的发展过程中就难免会出现一些同质化。我们看报道，经常看到各地扶贫产业项目，好多都是种猕猴桃，都是种葡萄之类的。这些经济林果到了盛果期的时候，到了大量集中上市的时候，就有一个市场销售问题。所以说在产业扶贫的过程中，产业的选择，不能仅仅靠当地，仅仅看当地有没有条件，仅仅看当地有没有发展产业的可能性，你还要看全国的市场容量到底有多大。因为你最终产品是要卖出去的，如果卖不出去，反而会使这些地方包括一些农户，背上新的债务。这种局面我们必须尽量避免。
所以说我们在产业选择上，一定要多用市场思维考虑问题，考虑到全国市场的容量，考虑到当地的竞争优势。当然在产业上还有配套的问题，包括产业链上下游怎么打通，特别是加工、储藏这样的配套设施，要及时跟上。
记者：是的。2018年11月28日人民日报报道了几个案例：因缺乏明确运作思路，贵州南部某县电商产业园项目9个乡镇级和106个村级体验店2016年底建成后长期闲置；由于未按项目实施方案组建专业合作社，一年间，湖北西部某县一村级黄金梨产业扶持项目缺乏技术指导，建成后落果严重、经济效益差。看来，各地发展扶贫产业过程中，还是需要多一点市场思维的。
叶兴庆：一些地方的扶贫项目尤其是产业扶贫项目没有实现预期效果，还造成资源的巨大浪费，结果事与愿违，这非常值得关注和重视。
还有一个问题，产业发展，特别是县域经济特色产业的发展，离不开农村金融的支持，国家在这方面也有不少政策性的措施。
从微观和操作层面来看，农村金融资金也是在通过各种途径，投到扶贫产业中间，包括农户小额贷款、包括资产收益扶贫等方面，大家都还是在想办法给予最大限度的支持。但是总体感觉到，在各种产业扶贫措施里面，金融扶贫难度是最大的。因为金融的市场化程度高，要求循市场原则，要有相应的商业回报。而我们扶贫是一个特殊的事情，特殊政策、特殊对象决定了扶贫产业的回报率比一般的项目低。支持农业产业的交易成本也比其他行业交易成本高，风险也是比其他的产业高。所以说用金融方式来支持扶贫产业，还需要通过改革，借鉴一些成功的小额信贷的做法，来瞄准小微农户和特色产业，在金融服务上进行一些创新，要让贫困农户能够比较便捷地得到基本的金融服务。所以我们也提出来，服务农村特别是贫困农村，应该是发展普惠金融的重中之重。
城乡融合消除相对贫困
记者：2020年全面建成小康社会，打赢脱贫攻坚战以后，我们将面临一个什么样的崭新局面，贫困问题是不是还依然存在？
叶兴庆：前40年我们的反贫困都是反农村贫困。在城市里，主要是通过最低生活保障制度，通过这样一种救助方法，让城市里面的生活比较困难的人能够得到一个基本生活保障。那么未来特别是2020年消除农村绝对贫困以后，中国的反贫政策，从理念到具体的工作方法，都会有一个合理调整。到那个时候，我们就要从消除农村绝对贫困转向缓解全社会相对贫困，会有这样一个大的调整。同时，因为城乡关系的变化，城乡人口结构的变化，城乡人口双向流动的出现，所以城市的贫困问题也会提上日程。因为人是双向流动的，到那个时候，对城乡贫困对象的认定，以及对贫困对象的扶持，就要统筹考虑。2020年之后，我们将要采取的措施，重点会转向缓解相对贫困，从农村减贫转向城乡统筹减贫，这也是城乡融合的题中应有之义。
城乡融合是全方位的融合，对低收入人口的扶助，也必须统筹考虑。那个时候我们国家的扶贫会进入一个新的阶段，会是一个更高的阶段。因为整个国家发展水平提高了，整个国家的经济实力提高了，到那个时候我们就有能力在更高层次上来解决贫困问题。到那个时候我们制定保障基本民生的公共政策，就要考虑到这些政策怎么能够让相对收入比较低的人能够更多地受益。我们的公共政策今后一个重要的出发点，就是要重点关注处在经济弱势的群体，大约是10%到20%的底部人口，要让他们从国家公共政策里面能够得到更多的好处。这样的话，公共政策就起到一个缩小阶层差异的作用，发挥好这样一个调节作用，也是非常重要的。客观来讲，市场是会拉大阶层之间的收入差距的，现实生活中，人们收入不同，从低到高总是存在的。那么我们就要通过公共政策来对冲市场的失衡力量，让公共政策能够更多地聚焦到低收入的那部分人群，让他们生活得更好一点。这实际上就是要通过公共政策的介入，使我们整个社会的阶层差距缩小，解决好发展不平衡不充分的矛盾，更大限度地满足人们对美好生活的向往。这是未来我们消除贫困所要达到的目标。（中国县域经济报总编辑 孟宪江）
总编辑点评：精准扶贫是个精细活儿
中国县域经济报总编辑 孟宪江
精准扶贫几年来，取得了举世瞩目的成就，几千万人在那么短的时间里，摆脱了贫困，开启了他们的新生活，这样一个宏伟的壮举，从一个方面展示了中国力量和中国担当。
党的十八以来，国家投入了比以往更多的资金，重点从农村基础设施改造、特色产业和农民技能培训方面支持农村的发展和变化，把长期以来出现的短板补齐，让广大的农村发生了巨大的变化，环境改善了，产业发展了，农民从业水平提升了，收入大大增加了。据有关部门提供的信息，2012年到2018年，中国农村贫困人口减少7000多万人；贫困发生率由10.2%下降到2%以下；贫困县数量实现了首次减少，减少了278个,创造了中国扶贫史上的最好成绩。国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆在接受媒体访谈时说，这是一个了不起的成就。他说，坚持精准方略，决胜全面小康。
党的十九大一年多来，脱贫攻坚的行动正在各个战场上全力推进。2018年，中央财政补助地方专项扶贫资金达到1060.95亿元，并新增200亿元资金全部用于支持深度贫困地区脱贫攻坚。产业扶贫，健康扶贫，易地扶贫搬迁等等，随着十项扶贫举措到村到户到人，到2018年年底又有1000万贫困人口摆脱贫困。
虽然，几年来的脱贫攻坚中取得了了不起的成就，但是，未来的任务还依然十分艰巨，在充分肯定成就的同时，叶兴庆深感今后的责任和使命更加重大。从现在的情况看，脱贫攻坚当中，在解决过去的问题时，也出现了一些新的情况，需要认真分析建立有效的机制和制度保障来加以解决，从脱贫攻坚的过程来看，剩下的2000万人的脱贫任务难度较大，是很难啃的“硬骨头”，还需要花更多的力气和智慧来解决。从国际上治理贫困的经验上来看，人类与贫困的斗争是一个长期的过程，特别是，解决了绝对贫困问题之后，相对贫困的问题还会依然存在的。不是说，到了2020年以后，我们就没有贫困人口了，没有扶贫任务了。其实，农村的相对贫困人口，还有城市里的相对贫困人口依然存在，需要我们在政策上加以关注，当然，这是另一个问题了。
未来两年，我们面对的是更加严峻的脱贫攻坚形势，要实现剩下的2000万人的脱贫任务，需要集中一切力量，特别是要集中增量的扶贫资源向这些地区倾斜。精准扶贫的确是一个非常有效的政策，做到精准扶贫，也的确是个精细活儿。我们是从两个方面来入手的，一个是从大数据入手，从总量上判断出，按照脱贫标准需要实现脱贫的贫困人口总数，这个问题比较容易解决，另一个是，建档立卡，精准识别，精准扶贫，这项工作任务特别艰巨，依靠的是各级广大扶贫干部的辛勤努力来完成的，今后的脱贫攻坚任务的精准落实，还是要依靠广大干部的辛勤工作，依靠他们的责任和使命感和重要担当来实现。
老百姓对扶贫工作是否满意，也是从两个方面来看的，一方面是通过各级党员干部的努力，贫困人口真切感受到政策的力量和政府温暖；另一方面，老百姓也可以从与干部交流的过程中，了解扶贫政策，对自身状况有了正确的认识、对今后的发展方向，特别是如何实现永久脱贫的产业定位，会有更加清晰的认识。可以说，精准扶贫，除了从产业扶持、物质帮扶，更重要的还在于智与志的提升和精神引领。让贫困户得实惠、明事理，增本领、长才志。从基层党员干部的角度来说，扶贫工作重在帮扶心志。干部们需要下一番“绣花”功夫，把担当与责任融入到具体的工作中去，融入到每一个老百姓的心里，增强他们的信心，让他们看到希望，追求更加美好的生活，改变他们的人生。
这样的扶贫，才是我们所希望看到的结果。所以，要做好精准扶贫工作，这绝对是一件特别不一般的精细活儿。
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